ENG

Бездействующая Дума

Депутатская дисциплина как негативный фактор при подготовке к избирательной кампании 2021 года.

В ходе подготовки к очередным парламентским выборам, до которых осталось меньше двух лет, следует ожидать повышения внимания к текущей деятельности и эффективности работы действующих депутатов.

У этого внимания есть ряд причин: стратегическая — особая роль парламента, способного сыграть стабилизирующую роль в процессе предстоящего транзита власти до и после 2024 года, тактическая — парламент является удобной площадкой для разрядки политической напряженности, ситуативная — парламент будет становиться объектом информационных атак из-за различных инцидентов, связанных со спецификой его работы. Это подтверждается оперативным анализом интерпретаций по итогам инцидента 26 сентября, когда на пленарном заседании в Госдуме присутствовало только половина всех парламентариев. В СМИ и политических телеграм-каналах это вызвало негативную реакцию.

Для того, чтобы спрогнозировать, как будет развиваться эта тема, в каком направлении будет дрейфовать имидж парламента, его руководства и рядовых членов, важно уже сейчас зафиксировать реальное состояние дел — как работают депутаты, кто чаще всего не принимает участие в голосовании по рассматриваемым законопроектам, и как меняется эта ситуация.

Цифры, позиции, динамика 

Согласно августовским данным «Левада-центра», Госдума имеет одни из самых низких рейтингов одобрения среди всех государственных институтов власти, 60% россиян не одобряют действия парламентариев:
 

 

Причем, если проследить за изменением отношения россиян к Госдуме, то становится очевидно, что негативный тренд сохраняется весь 2019 год, а в последние месяцы наблюдается пусть незначительное, но все-таки ухудшение ситуации.

 

 

 

 

 

 

Данные «Левада-центра» подтверждаются и показателями ВЦИОМ. Важно отметить, что согласно результатам опроса, одобрение деятельности Госдумы в последние годы уступает аналогичным оценкам Совета Федерации:

Согласно результатам опроса ВЦИОМ, опубликованным в январе 2018 года, главными недостатками Госдумы граждане считают отсутствие самостоятельности (51%), невнимание к острым проблемам населения (59%) и принятие сырых законов (68%). Все это коррелирует с результатами анализа, полученными в ходе изучения специфики голосования депутатов по законопроектам. Примечательно, что по итогам 2018 года ВЦИОМ результаты аналогичного опроса публиковать не стал.

Опрос ФОМ от августа 2017 года показал, что только 13% россиян знают, кто возглавляет Госдуму (9% дали неверный ответ, 78% затруднились ответить). При этом лишь 15% россиян знают депутата своего округа. Низкая осведомленность о действиях Госдумы является следствием незаметности действий депутатов и плохим информированием граждан.

Результаты трех социологических центров фиксируют негативное отношение граждан к Госдуме, а также отрицательные оценки результатов деятельности нижней палаты парламента. Такая динамика во-многом объясняется спецификой работы последнего созыва и может быть рассмотрена на двух уровнях: публичном (действия депутатов, направленные на широкую аудиторию: выступления, комментарии, работа с избирателями) и функциональном (работа депутатов на пленарных заседаниях, непосредственное голосование по законопроектам, информация о которых хоть и находится в открытом доступе, все же редко освещается в СМИ и становится достоянием общественности).

Проблемы репрезентации и коммуникационный кризис (публичный уровень)

Уже сейчас можно сделать вывод, что имидж Государственной думы VII созыва оказался одним из самых проблемных. Несмотря на то, что руководство нижней палаты парламента сделало улучшение публичного восприятия Думы своим приоритетом, явных улучшений добиться не удалось.

В значительной мере это связано с тем, что депутаты принимали решения о повышении пенсионного возраста и НДС, а также стали проводниками других непопулярных изменений (закон о суверенном интернете, закон об оскорблении власти и т.д.). Резонанс по итогам принятия непопулярных законов формировался в том числе из-за того, что депутаты не были готовы объяснять своим избирателям, почему было принято то или иное решение.

Таким образом, в глазах избирателей за прошедший год для Думы явно обострились две проблемы:

Разрыв между запросами граждан и позицией депутатов (кризис представительства). Согласно данным исследовательского холдинга «Ромир», против повышения пенсионного возраста выступали 92% россиян, однако в Госдуме против выступили только оппозиционные фракции и некоторые депутаты «Единой России», а законопроект в итоге был принят. Так же резкой критике со стороны россиян подвергались другие законопроекты, которые в конечном счете все равно принимались. Частота этих случаев закрепила представление о том, что депутаты все реже отстаивают интересы своих избирателей. За прошедший год с момента принятия законов о повышении пенсионного возраста Дума не сумела предпринять эффективных мер для компенсации негатива.

Специфика непопулярных решений часто вынуждает политиков идти против воли граждан, чтобы обеспечить результат в долгосрочной перспективе, однако для минимизации негативных последствий таких действий должна вестись работа по объяснению властных действий. Отсутствие нормального взаимодействия между депутатами и гражданами обострило вторую проблему.

Разрыв коммуникаций между депутатами и избирателями. Во время обсуждения проекта закона о повышении пенсионного возраста практически никто из тех, кто в итоге за него проголосовал, не выступил с эффективной аргументацией, почему пенсионная реформа необходима. Скорее наоборот — аргументы депутатов стали еще большим раздражителем.  Например, депутат от «Единой России» Елена Ямпольская заявила, что противники реформы попросту «не хотят выходить из зоны комфорта», а депутат Андрей Макаров настаивал на том, что повышая пенсионный возраст, депутаты отодвигают границы «дряхлости» для пожилого населения. Подобные заявления вызывали только большее недовольство среди граждан. В большинстве своем депутаты предпочитали сохранять молчание и никак не комментировали пенсионную реформу.

Схожая ситуация сохранялась и при обсуждении других неоднозначных мер. Например, законопроект об оскорблении властей даже внутри государственных органов вызывал сомнения, так как у авторов инициативы не было внятной аргументации.

Последний год показал, что депутаты Госдумы не были готовы к сложным обсуждениям и к пропаганде позитива принятых решений. Такому изменению функций Госдумы способствовали решения, принятые ее новым руководством в самом начале созыва.

Проваленная дисциплина

Через месяц после избрания нового парламента, в октябре 2016 года, председатель Госдумы Вячеслав Володин объявил о борьбе за дисциплину: «мы сейчас работаем над тем, как организовать работу самой Госдумы, как организовать работу комитетов и как сделать так, чтобы у нас с вами присутствие депутатов на заседаниях комитетов было максимальным, как сделать, чтобы зал пленарных заседаний был не полупустым, — сказал он. — Соответственно, что нужно сделать, чтобы депутат эффективно работал в территории, совещаясь со своими избирателями и решая проблемы».

Руководство Госдумы ввело штрафы за отсутствие на пленарных заседаниях. В июле 2017 года СМИ сообщали о том, что благодаря новым правилам Госдума сэкономила почти 30 млн рублей. «Для сведения, уважаемые коллеги, у нас с момента принятия решения, когда мы определились с регламентной нормой, что можно писать заявление (об отсутствии на заседании) за свой счет, экономия по фонду оплаты труда составила 28 млн 437 тыс. рублей 91 копейку», — сказал Володин.

Руководство Госдумы боролось не только за посещаемость, но и за строгость высказываний депутатов. В феврале 2019 года стало известно о том, что в парламенте собираются ввести «доску позора» — раздел на сайте Госдумы, где бы публиковались заявления депутатов, которые дискредитируют палату и вызывают негативную реакцию в обществе.

Примечательно, что жертвой погони за дисциплиной стал и сам Володин, когда журналисты выявили, что председатель Госдумы проголосовал за законопроект о суверенном интернете, находясь при этом в Саратовской области (процедура заочного голосования была отменена). В апреле 2019 года журналисты сопоставили официальные данные о присутствующих депутатах с фотографиями из зала заседания и также выявили несоответствие, фактическое число депутатов было меньше заявленного.

Председатель Госдумы пытался добиться установления максимального контроля над депутатами. Как показывают результаты голосований по законопроектам, депутаты стали голосовать послушно, и разночтений практически нет, но проблемы с дисциплиной остались прежними.

Прогулы, пассивность и отсутствие позиции (функциональный анализ)

С 11 сентября 2018 по 30 сентября 2019 года, согласно данным API (application programming interface — интерфейс программирования) сайта Госдумы, депутаты голосовали 3325 раз. В основном это проекты законов, но в это же число входят голосования за проекты работы Госдумы и некоторые другие вопросы, считаемые также важными, чтобы их вынести на голосование.

Сайт Госдумы позволяет получить информацию о том, как голосовал каждый депутат. Учитывая, что все депутаты должны были проголосовать по 3325 вопросам, мы получаем 1 496 250 голосов парламентариев (фактически в полученных результатах имеется информация об 1 484 995 голосов, так как за указанное время Госдума не всегда функционировала в полном составе, например, из-за смерти депутатов или их перехода на другие должности). Всего возможно четыре варианта: «за», «против», «воздержался» и «не голосовал».

В подавляющем числе случаев парламентарии голосуют «за» — 1,08 млн. раз. Лишь 10,9 тыс. раз депутаты голосовали «против», 875 раз они воздерживались от голосования и, что примечательно, более 393 тыс. раз депутаты не голосовали.

 

 

 

 

 

Чаще всего «за» голосуют депутаты «Единой России» — более 882 тыс. раз, далее идут депутаты КПРФ — 80 тыс. раз, ЛДПР — 70 тыс., «Справедливая Россия» — 43 тыс. раз. Для того, чтобы на результаты анализа не влияло количество самих депутатов, мы определили, сколько в среднем за минувший год депутаты разных фракций голосовали «за», «против», воздерживались или же не голосовали на заседаниях.

 

 

 

 

 

Чаще всего за принятие положительного решения голосуют депутаты от «Единой России» (78,16%), на втором месте «Справедливая Россия» (56,53%), затем с небольшим отрывом идет КПРФ (56,21%), у ЛДПР — 54,14% голосов — «за».

Коммунисты чаще остальных занимали позицию «против» (3,82% голосов), следом идет «Справедливая Россия» — 2,77%, ЛДПР 1,16%, «Единая Россия» — 0,15% голосов.

Чаще остальных в голосовании не принимали участие депутаты от ЛДПР (44,54%), следом за ними идет «Справедливая Россия» (40,61%), на третьем месте — КПРФ (39,87%). Реже всего не голосуют депутаты «Единой России» (21,66%).

Руководители фракций голосуют несколько иначе:

 

 

 

 

 

Примечательно, что председатель Госдумы Володин не голосовал практически в половине (45%) случаев, что может объясняться спецификой должности.

Судя по распределению голосов, неучастие в голосовании по законопроекту в ряде случаев является для депутата формой протеста против рассматриваемой инициативы. При этом у него есть возможность проголосовать «против», а также «воздержаться», если он сомневается. В таком случае его позиция будет различима, как для авторов инициативы, так и для избирателей, которые смогут определить мнение депутатов по резонансным вопросам. Неучастие в голосовании — это отсутствие позиции. Это невыполнение функции депутата по представительству интересов граждан. Регламент Госдумы не запрещает депутату, присутствующему на заседании, не голосовать, однако в качестве явно выраженной позиции парламентария, согласно п. 1 ст 85 Регламента, считается только три варианта: «за», «против», «воздержался».

Мы составили рейтинг депутатов, которые реже всех принимали участие в голосовании. При этом часть из них не голосовали в знак протеста, другие в силу отсутствия на самих заседаниях по уважительным причинам (например, из-за болезни), но также в этой группе есть и прогульщики. Объединяет всех этих депутатов одно — они не участвовали в голосовании и не заявили свою позицию по рассматриваемому вопросу, а значит уклонились от выполнения своих обязанностей.

 

 

 

 

 

Полный рейтинг по ссылке

В региональном разрезе чаще всего не голосуют депутаты из Севастополя, Республики Карелия и ЯНАО (чтобы исключить фактор разности числа депутатов от регионов в ГД, в инфографике даны средние значения на депутата из каждого региона. Орловская область занимает 1 место, однако по причине того, что депутат Николай Ковалев продолжительное время болел и не принимал участие в заседаниях по уважительной причине)

В парламенте также существует группа депутатов, наличие которых никак не влияет на законотворческий процесс, так как они практически всегда голосуют за принятия той или иной нормы, выступая в роли заверителей инициатив. В рейтинге «заверителей» первое место делят сразу три парламентария, входящих во фракцию «Единая Россия»: Марина Мукабенова, Лариса Тутова, Мурат Хасанов. Мукабенова за прошедший год голосовала «против» 9 раз, Тутова — 10 раз, Хасанов и вовсе проголосовал «против» лишь однажды. Эти депутаты либо голосуют «за», либо не голосуют вовсе.

 

 

 

 

 

 

Полный рейтинг по ссылке

Причем эта практика является распространенной. В рейтинге 192 депутата имеют процент голосов «за» выше 80 пунктов. При этом остальная часть голосов — это не голоса «против» или же «воздержался», а, как правило, это простое отсутствие голоса.

Весь топ-20 депутатов, чаще всего голосующих «против», занимают коммунисты, однако в сравнении с числом рассмотренных инициатив их количество голосов «против» является незначительным. Даже Алексей Куринный, который чаще других депутатов не соглашался с принимаемой инициативой, голосовал «против» лишь в 4,66% случаев.

 

 

 

 

 

 

Полный рейтинг по ссылке 

197 депутатов за прошедший год ни разу не нажали на кнопку «воздержаться». Чаще других этим правом пользовался депутат от ЛДПР Сергей Иванов, но и в его случае это менее 5% от общего числа рассмотренных инициатив.

Рабочий день — до 16:00

Депутаты предпочитают рассматривать законопроекты утром и днем, за прошедший год после 16:00 было рассмотрено только 88 инициатив. В период с 10:00 до 13:00 — 1723 инициативы, с 13:00 до 16:00 — 1514. 

 

 

 

 

 

Причем чем позже рассматривается инициатива, тем выше шансы, что на ней будет много отсутствующих (не проголосовавших). В утренние часы в среднем на инициативу приходится 103 депутата, которые не проголосовали, в дневное время — уже 139, в вечерние часы — 199.

Основные выводы

Госдума VII созыва как представительный институт не выполняет своих прямых функций. Депутаты из представителей граждан превратились в заверителей принимаемых решений.

Значительная часть депутатов из-за низкой дисциплины никак не влияет на процесс принятия важных для страны решений: одни парламентарии отсутствуют на заседаниях, другие нажимают только одну из представленных на пульте кнопок.

Неголосование по законопроекту в случае физического присутствия депутата превратилось в массово используемый «островок безопасности», на котором парламентарии могут скрыть свою позицию. В условиях возможного обострения политического процесса перед выборами, использование этого инструмента будет сокращать возможность для имиджевого маневра.

Приближение электорального цикла также повлечет за собой рост активности оппозиционных депутатов, доля голосов «против» будет увеличиваться. Не исключено, что оппозиция может пойти на обострение по резонансным законопроектам. Это не приведет к структурным изменениям внутри Госдумы, но «непослушное голосование» будет активнее использоваться оппозицией в качестве инструмента давления на партию власти.

Внутри партии власти, напротив, доля голосов «за» станет еще больше, а доля тех, кто не голосует, уменьшится. В процессе подготовки к выборам в Госдуму отбор перспективных кандидатов из числа действующих депутатов будет осуществляться в том числе и по параметру лояльности, которая измеряется в том числе результатами голосования. В связи с этим можно прогнозировать, что в следующем год депутаты будут пытаться демонстрировать свои политические позиции через подобные формализованные институты. Молчание будет восприниматься организаторами процесса как признак нелояльности.

Вероятно, партиям и организаторам политического процесса придется усилить внимание к вопросам дисциплины парламентариев, однако делать это не административными, а политическими методами.

Периодически информация о результатах голосования будет использоваться как повод для информационных атак против отдельных фракций или депутатов. Информация о том, что депутат часто не голосует по значимым вопросам может носить все более чувствительный характер.
 

The research explores the activities of the Russian Federation State Duma deputies. It has been analyzed how the deputies vote, why they vote for some bills and usually refuse to vote. Moreover, the distribution of votes per a faction has been revealed, and the ranking of deputies has been created to highlight those voting mostly for, against, or skipping the voting. The experts have made the forecast on the development of the situation in the State Duma.

Другие материалы раздела
Популярные материалы