ENG

Консолидация вокруг особого статуса Донбасса

Германия, Франция и США все более открыто солидаризуются Россией относительно введения автономного управления на территориях, подконтрольных ДНР и ЛНР

На всем протяжении конфликта на Востоке Украины нерешенная проблема предоставления Донбассу особого статуса является одним из фундаментальных препятствий на пути мирного урегулирования. После парижского саммита «нормандской четверки» 2 октября Германия, Франция и Соединенные Штаты все более открыто солидаризуются с позицией России относительно как можно более скорейшего введения в действие автономного управления на территориях, подконтрольных ДНР и ЛНР.

В 2014 году Россия выступила с инициативой о трансформации Украины в федеративное государство. По мнению Москвы, федерализация могла стать рамкой для политического диалога Киева с русскоязычным населением Востока и Юго-Востока, с целью предотвращения эскалации гражданской войны. Украинское руководство категорически отказалось рассматривать такой сценарий, положившись на силовой способ решения конфликта. Вместо переговоров, которые Киев мог попытаться выиграть дипломатическими средствами, он выбрал войну, в которой победить уже не смог.

Идея федерализации как основы для внутриукраинского мира не была отвергнута международными посредниками. В первых и прежде всего вторых Минских соглашениях она была реализована в виде предоставления Донбассу особого статуса в составе Украины, под которым имелась в виду широкая автономия. Если первые Минские соглашения предписывали принятие специального закона «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», то Минск-2 уже конкретизировал понятие особого статуса.

Так, пункт 11 минского комплекса мер от 12 февраля говорит о том, что до конца 2015 года на Украине должна вступить в силу новая Конституция, предполагающая «в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов)». Кроме того, Киев должен принять постоянное законодательство об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Далее, в примечании к пункту 11 четко фиксируется содержимое особого статуса: языковое самоопределение, договорные экономические отношения, назначение прокуроров, создание отрядов народной милиции и т.д.

В результате, в рамках выполнения Минских соглашений, 16 сентября 2014 года Украина приняла закон об особом статусе, предоставив последний на три года. Тем не менее тогда парламент не определил территории, на которых этот статус вводится. 17 марта 2015 года Верховная Рада в одностороннем порядке внесла изменение в закон, отложив введение особого статуса до проведения местных выборов, которые, со своей стороны, должны были последовать после демилитаризации Донбасса и восстановления контроля над российско-украинской границей, а также признала территории ДНР и ЛНР временно оккупированными. При этом Рада определила территории, на которые распространяется особый порядок местного самоуправления, исключив из них подконтрольный ополченцами Углегорск и не упомянув также вошедший в состав ДНР Дебальцево. А 31 августа 2015 года украинский парламент в первом чтении принял поправки в Конституцию, в переходных положениях которой также был упомянут особый статус Донбасса.

Однако, несмотря на изменения в законодательстве, украинские официальные лица в своих публичных заявлениях продолжали выступать против «особого статуса», предлагая интерпретировать новеллы лишь как «самоуправление» в Донбассе. Украина настаивала на том, что ни принятие отдельного закона, ни поправки в Конституцию не меняют унитарного характера государства. Помимо этого, Киев соглашался на «самоуправление» только после полного разоружения ополченцев и возвращения контроля над границей.

Представляя конституционную реформу на заседании Верховной Рады 16 июля, президент Порошенко подчеркнул, что поправки в Конституцию не предусматривают никакого «особого статуса». «Украина была и остается унитарным государством», – заявил президент. 29 августа на встрече с представителями территориальных общин Порошенко повторил свою интерпретацию. По его мнению, следует говорить об «особом порядке местного самоуправления», но никак не об «особом статусе». Согласился со своим президентом и министр иностранных дел Павел Климкин, категорично утверждая, что «особого статуса Донбасса нет в Конституции». Со своей стороны, генерал-губернатор Донецкой области Павел Жебривский пояснил, что признание Киевом особого статуса будет равноценно «политическому приговору» украинским властям. «Потому что если кто-то в законе объявит о специальном статусе, признании так называемых ДНР и ЛНР - он подпишет себе политический приговор. Никто - ни Верховная Рада, ни президент, - не смогут этого сделать. Им это не позволит общество», - настаивал он.

Саммит «нормандской четверки» 2 октября в Париже стал рубежным для разрешения проблемы особого статуса. Украина не только де-факто уступила свой суверенитет в вопросе о принятии специального закона о проведении местных выборах в Донбассе (такой закон сначала должен быть согласован в контактной группе и только потом выйти на голосование в Верховной Раде). Порошенко пока проигрывает свою интерпретацию особого статуса. Если раньше западные союзники Киева рассматривали это проблему как вторичную, то после парижской встречи происходит консолидация участников переговорного процесса вокруг необходимости введения особого статуса в Донбассе в строгом соответствии с Минскими соглашениями.

Сначала канцлер Германии Ангела Меркель по итогам саммита «четверки» выразила мнение, что особый статус следует закрепить в украинской Конституции. Поддержал Меркель и президент Франции Франсуа Олланд. «Что касается специального статуса восточных регионов Украины, то мы договорились, что этот закон будет применяться со дня проведения выборов», - сказал французский президент. При этом статус будет иметь сначала временный характер, а потом станет постоянным. Наконец, 2 ноября введение особого статуса поддержали и Соединенные Штаты. В интервью телеканалу «Мир» госсекретарь США Джон Керри прямо заявил, что «Донбассу должен быть предоставлен особый статус». Следует отметить, что Керри высказал свою позицию с явным желанием продемонстрировать наличие согласия с Россией по широкому кругу вопросов международной повестки дня в контексте продолжающихся переговоров вокруг Сирии.

В итоге Германия, Франция и Соединенные Штаты не оставляют Киеву пространство для маневра. Консолидированное мнение западных союзников сейчас заключается в том, что Донбассу должен быть предоставлен особый статус после проведения местных выборов в ДНР и ЛНР по специальному украинскому закону. При этом выборы должны пройти до демилитаризации Донбасса и до возвращения контроля над границей.

Напомним, Минские соглашения обязывают Украину принять «постоянное законодательство» об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Поэтому на практике от Киева, чтобы выполнить свои обязательства, потребуется только скорректировать принятый закон, прописав условия вступления в силу особого статуса на постоянной основе.

Для этого Порошенко не придется даже вновь перезапускать конституционный процесс. 23 октября Венецианская комиссия утвердила заключение относительно зафиксированных в поправках к украинской Конституции «особенностях местного самоуправления» в Донбассе. Эксперты подтвердили, что норма, подразумевающая особый статус, не будет носить временный характер, на чем публично настаивает Порошенко. Это подтвердил и представитель Украины в Венецианской комиссии Владимир Пилипенко.

Согласно заключению Венецианской комиссии, особое самоуправление на территориях ДНР и ЛНР будет фактически носить постоянный характер, несмотря на то, что особый статус упоминается лишь в переходных положениях текста Конституции. Поскольку это упомянуто в основном законе, особые районы в любом случае получат «особенности самоуправления», которые отличаются от всех остальных регионов Украины. «Не важно, есть ли специальный закон, который уточняет этот особый порядок самоуправления или нет, в Конституции у нас записано, что эти регионы априори имеют право на нечто большее», - пояснил решение комиссии Пилипенко. Следует добавить, что эксперты Венецианской комиссии ссылались на опыт Италии, Турции и Испании, где аналогичные переходные положения действуют на постоянной основе.

В результате решение Венецианской комиссии дает Порошенко возможность не педалировать вопрос с вынесением поправок в Конституцию на второе чтение и тем самым не идти на риск политического кризиса. Украине будет достаточно изменить закон об особом статусе до проведения местных выборов в Донбассе, согласовать и принять специальный закон о проведении местных выборов и ввести особый статус уже после проведения выборов. В случае выполнения этих условий мирный диалог между Киевом и Донецком и Луганском уже пойдет на новых позитивных основаниях, позволив приступить к выполнению других пунктов Минских соглашений.

После выборов Порошенко все же придется выносить поправки в Конституцию на второе чтение и искать необходимые 300 голосов. Именно конституционная реформа сделает особый статус постоянным и не позволит его отменить с помощью голосования простым большинством в Раде. Однако, после проведения местных выборов у украинского президента появятся новые аргументы для своих союзников по коалиции и для украинских граждан в пользу продолжения мирного процесса в соответствии с Минскими соглашениями.

фото: Николай Муравьев/ТАСС

Другие материалы раздела
Популярные материалы