Губернаторы новой волны (2017-2020)

В Единый день голосования 13 сентября 2020 года — последним перед выборами в Государственную Думу 2021 года — завершается второй этап больших кадровых перестановок глав регионов.

На первом этапе, который начался с восстановления прямых выборов глав регионов, — с 14 октября 2012 года по 18 сентября 2016 года — состоялось 82 кампании по выборам глав субъектов, включая голосования в региональных парламентах.

С Единого дня голосования 10 сентября 2017 года (первом после парламентских выборов 18 сентября 2016 года) в регионах прошли 63 голосования по выборам губернаторов, из них 8 — голосования в законодательном органе субъекта РФ. 13 сентября 2020 года завершились еще 20 губернаторских кампаний, из которых 2 — голосования в законодательном органе субъекта РФ. В итоге к концу 2020 года суммарно пройдет избрание 83 глав регионов. Таким образом, математически, количество кампаний на втором этапе практически равно количеству кампаний на первом этапе.

Однако на втором этапе, если проводить оценку с точки зрения появления новых руководителей в регионах, кадровая перезагрузка носила более масштабный характер. Если на первом этапе в регионах появился 31 новый глава, по сравнению с периодом, когда главы субъектов по представлению президента утверждались голосованием законодательного органа субъекта, то на втором — 55 по сравнению с первым (в обоих случаях включены повторные избрания одних и тех же персоналий в других регионах).

Помимо появления новых лиц, есть и содержательные отличия. Второй этап кадровой перезагрузки можно охарактеризовать с помощью трех политических параметров. Эти параметры определяют использование концепта «губернаторы новой волны» применительно к 55 новым главам субъектов, которые прошли через прямые или непрямые выборы за указанные период.

Во-первых, это системность. Кремль ввел системный подход как при отборе кандидатов на посты врио, так и при решении об отставках губернаторов.

Во-вторых, это обучение. Администрация президента запустила программу профессионального обучения губернаторов, через которую прошли многие врио. Эта программа включает как освоение новых управленческих практик, так и развитие в кандидатах коммуникативных, психологических и командных качеств.

В-третьих, это ориентация на определенный тип руководителей. При назначении на должность врио и при решении о сохранении доверия к действующим главам субъектов Кремль отдавал приоритет тем руководителям, которые демонстрировали открытый и прагматичный подход в управлении. Федеральный центр исходил из того, что регионы должны возглавлять компетентные руководители, которые будут решать проблемы граждан, не будут бояться брать на себя ответственность и упреждать конфликты, а не просто реагировать на них в моменты обострения.

Губернаторы новой волны

С помощью термина «губернаторы новой волны» описываются главы регионов, которые назначались президентом Владимиром Путиным с июля 2016 года на должность временно исполняющих обязанности глав субъектов, а потом проходили либо через прямые выборы, либо избирались по результатам голосования в законодательном органе субъекта.

После парламентских выборов 18 сентября 2016 года в Администрации президента произошло изменение стратегии региональной кадровой политики. Прежде всего, были упорядочены как критерии оценки работы руководителей субъектов, так и критерии отбора кандидатов на пост руководителей субъектов.

Запущенные Администрацией президента кадровые проекты позиционировались в СМИ как новый системный подход по отбору кадров в органы региональной власти, который сравнивался с практиками, используемыми в крупных корпорациях. Кадры отбирались на основании изучения общественного запроса со стороны жителей регионов, тщательного анализа сильных и слабых сторон кандидатов, введения нескольких ступеней проверки кандидатов и создания института их обучения.

Обобщенно изменения в подходе Администрации президента можно представить следующим образом.

Во-первых, все новые кандидаты в губернаторы начали проходить многочасовые тестирования и собеседования, на которых их опрашивали по широкому кругу вопросов.

Во-вторых, в 2017 году Администрация президента запустила специальную программу профессионального обучения губернаторов. Программа подготовки кадрового управленческого резерва государственной службы стартовала на базе Высшей школы государственного управления и использовала готовые программы и разработки Корпоративного университета Сбербанка, Московской школы управления «Сколково», РАНХиГС и Высшей школы экономики. В СМИ окрестили губернаторов, прошедших через эту систему обучения, «молодыми технократами».

Вместе с тем, типажу чистого технократа соответствует лишь несколько врио, назначенных после парламентских выборов 2016 года. Большинство губернаторов новой волны, которые прошли через систему профессиональной подготовки не вписывались в этот образ.

Не поддерживал использование термина «технократ» в отношении всех назначаемых губернаторов и Кремль. Первый заместитель главы Администрации президента Сергей Кириенко указывал на разнообразие профессионального опыта как главный принцип, которым руководствуется президент Путин при выборе кандидатур на пост губернаторов. Он отмечал, что глава государства «старается подобрать людей, у которых разный опыт, у которых есть опыт работы в регионе, есть опыт работы в федеральных органах власти, есть опыт в экономике, реальном производстве, в реальном бизнесе, экономическом управлении и политический опыт».

В-третьих, в дополнении к системе профессиональной подготовки в Администрации президента была разработана объективная система оценки работы губернаторов, на основании которой принимались решения об отставках.

В число параметров этой системы вошли такие показатели, как рейтинги президента и партии «Единая Россия» в регионе, социально-экономическое развитие региона (средняя зарплата по субъекту, соотношение расходов и доходов населения, уровень промышленного производства, приток инвестиций и т.д.), степень конфликтности взаимоотношений губернатора с региональными элитами, электоральный уровень поддержки губернаторов, коррупционные риски.

Применение этих критериев происходило следующим образом. Если глава субъекта проваливал хотя бы один из параметров, то он входил в красную зону. Если губернатор проваливал два и более показателя, то в Кремле ставился вопрос о его досрочной отставке. Формирование такой системы оценки сделало кадровую политику более предсказуемой для региональных элит и граждан.

Персоналии

К губернаторам новой волны относятся все врио глав субъектов, прошедших через прямые выборы или через голосование в законодательном органе, начиная с Единого дня голосования 10 сентября 2017 года. При этом учитываются главы регионов, которые были назначены дважды — второй раз в новый субъект.

Таким образом, с Единого дня голосования 2017 года через голосования прошли следующие 55 врио губернаторов.

10 сентября 2017 года

Антон Алиханов (Калининградская область), Дмитрий Миронов (Ярославская область), Игорь Васильев (Кировская область), Дмитрий Овсянников (Севастополь), Максим Решетников (Пермский край), Алексей Цыденов (Республика Бурятия), Андрей Никитин (Новгородская область), Николай Любимов (Рязанская область), Артур Парфенчиков (Республика Карелия), Александр Бречалов (Удмуртская республика), Александр Евстифеев (Республика Марий Эл), Мурат Кумпилов (Республика Адыгея).

9 сентября 2018 года

Дмитрий Азаров (Самарская область), Глеб Никитин (Нижегородская область), Александр Усс (Красноярский край), Андрей Клычков (Орловская область), Андрей Травников (Новосибирская область), Александр Бурков (Омская область), Станислав Воскресенский (Ивановская область), Михаил Ведерников (Псковская область), Александр Гусев (Воронежская область), Сергей Цивилев (Кемеровская область), Василий Орлов (Амурская область), Александр Моор (Тюменская область), Сергей Носов (Магаданская область), Айсен Николаев (Якутия), Виктор Томенко (Алтайский край), Александр Цыбульский (Ненецкий АО), Владимир Васильев (Республика Дагестан), Дмитрий Артюхов (ЯНАО).

8 сентября 2019 года

Игорь Бабушкин (Астраханская область), Валерий Лимаренко (Сахалинская область), Вадим Шумков (Курганская область), Игорь Артамонов (Липецкая область), Александр Беглов (Санкт-Петербург), Александр Осипов (Забайкальский край), Роман Старовойт (Курская область), Радий Хабиров (Республика Башкортостан), Алексей Текслер (Челябинская область), Олег Хорохордин (Республика Алтай), Бату Хасиков (Республика Калмыкия), Денис Паслер (Оренбургская область), Андрей Чибис (Мурманская область), Казбек Коков (Республика Кабардино-Балкария), Махмуд-Али Калиматов (Республика Ингушетия).

13 сентября 2020 года

Михаил Развожаев (Севастополь), Игорь Кобзев (Иркутская область), Ростислав Гольдштейн (ЕАО), Дмитрий Махонин (Пермский край), Олег Николаев (Чувашская Республика), Владислав Шапша (Калужская область), Александр Цыбульский (Архангельская область), Владимир Уйба (Республика Коми), Владимир Солодов (Камчатский край), Юрий Бездудный (Ненецкий автономный округ).

Принципы кадровой политики власти

Главным мотивом для изменения кадровой политики власти на региональном уровне стал формирующийся в обществе запрос на новый типаж руководителя.

Во-первых, социологические исследования отмечали роль запроса на новые лица во власти в целом. Так, согласно данным опроса «Левада-центра» в марте 2020 года, 50% респондентов поддерживали «сменяемость власти» и «появление новых политиков». В то же время социологические исследования в регионах показывали, что запрос на новые лица был наиболее актуален в тех субъектах, где происходила смена губернаторов и назначение новых врио.

Во-вторых, социологи фиксировали изменение требований граждан к представителям исполнительной власти. В первую очередь, исследования показывали, что со стороны общества начал формироваться запрос на сокращение дистанции между гражданами и представителями власти. Как результат, резко выросли требования к качеству коммуникации с чиновниками. От представителей власти ждали открытого, честного и аргументированного диалога с людьми, а не формальных отписок и казенных фраз. В связи с этим Кириенко отмечал, что «важнейшая вещь на сегодняшний день — это как раз способность разговаривать с людьми, потому что важнейший запрос у людей к власти — это сокращение дистанции».

Описывая портрет идеального губернатора нового типа, помимо открытости и отсутствия страха перед диалогом с людьми, эксперты указывали, что современный глава субъекта должен максимально оперативно реагировать на проблемы и решать их, быстро адаптироваться к изменению ситуации, упреждать кризисы, а не только реагировать на них, быть ответственным, содержательным и конкретным, опираться на экспертизу при решении проблем, проявлять устойчивость в стрессовых ситуациях, не бояться принимать сложные решения, уметь оперативно действовать без оглядки на федеральный центр, жестко контролировать выполнение поставленных задач, быть нацеленным на продолжительное время работы в регионе, а также уметь пользоваться социальными сетями и обладать навыками коммуникации в них.

Кроме того, эксперты указывали на то, что жители регионов начали негативно относиться к образу губернатора как «крепкого хозяйственника», который не допускает аудита своих решений со стороны граждан и не вступает с ними в диалог, потому что якобы сам знает лучше, что нужно делать в регионе, и «ставленника Москвы». Эти запросы, в свою очередь, усиливали требования к большей самостоятельности и инициативности глав регионов.

Обобщая, можно выделить следующие шесть принципов, которые легли в основание отбора кандидатов на посты врио губернаторов: профессионализм, лидерство, обновление, новые лица, привязка к региону, учет мнения жителей.

Профессионализм. В Администрации президента исходили из того, что в публичной политике пришло время профессионалов. При этом профессионализм в данном случае не тождественен опыту работу только в публичной политике. Подавляющее большинство губернаторов новой волны обладает разнообразным опытом и компетенциями. До назначения на пост врио большинство из них имело опыт работы в органах исполнительной власти, а также в бизнесе и реальном секторе экономике. Именно эти сферы деятельности дают возможность участвовать в решении конкретных управленческих проблем, которые требуют мобилизации и организации людей. Такой профессионал лучше справится с решением проблемам региона, чем кандидат, который имеет только узкую компетенцию в публичной политике.

Лидерство. Как глава исполнительной власти субъекта губернатор обязан обладать достаточными лидерскими качествами. Он должен уметь объединять и вести за собой людей, мотивируя их на решение тех или иных задач. При этом лидерство проявляется не только в умении брать на себя ответственность за решение проблем в регионе, а не ждать подсказки или постановки задач со стороны федерального центра, но и в умении урегулировать конфликты. Кроме того, лидерство — это умение разговаривать с людьми на понятном им языке и убеждать их в правильности выбранного курса. Если губернатор не способен продемонстрировать лидерских качеств, не умеет консолидировать элиты и не может убедить граждан в своей эффективности, это будет негативно сказываться на управлении регионом.

Обновление. Развитие новых коммуникаций и изменение запросов со стороны граждан потребовали проведения очередного большого обновления губернаторского корпуса. Обновление региональных кадров удовлетворяло сразу два запроса. Во-первых, запрос на обновление власти в целом, а во-вторых, запрос на руководителей исполнительной власти нового типа.

Учет мнения граждан. В решении о смене губернаторов учитывались рейтинги действующего главы регионы и наличие выраженного запроса на обновление в данном регионе. От этих факторов напрямую зависел выбор времени для кадровых перестановок. Напротив, Администрация президента не планировала менять популярных губернаторов, что доказывает сохраняющийся феномен «долгожителей» на региональном уровне. Те губернаторы, которые уже соответствовали запросу на руководителей нового типа, продолжили работать в своих регионах.

Новые лица. Преимущество при назначении на пост врио губернаторов отдавалось новым лицам, то есть тем управленцам, которые ранее не занимали посты глав регионов. Таким образом не только регионы возглавляли управленцы с новым видением и новыми подходами, но и расширялась российская управленческая элита в целом. Молодые и перспективные губернаторы, которые результатами доказали свою эффективность, в будущем могут стать кандидатами на посты в правительстве. Готовые примеры уже есть. Максим Решетников в 2017 году возглавил Пермский край, прошел через выборы, а в 2020 году занял пост Министра экономического развития РФ.

Привязка к региону. Преимущество отдавалось тем управленцам, которые либо имели связь с регионом, либо, что более важный фактор, имели уже опыт работы в рамках региональной власти в каком-либо субъекте. Наличие опыта работы на региональном уровне давало новым врио понимание того, как работает система исполнительной власти регионов, и таким образом ускоряло процесс вхождения в курс дел и определения первоочередных задач.

Типажи губернаторов новой волны

На основании анализа биографий врио можно выделить следующие типы губернаторов новой волны: «чистый технократ», «политическая номенклатура», «политический карьерист», «представитель титульной нации», «чистый силовик», «представитель ФПГ».

К «чистым технократам» относятся управленцы, которые делали карьеру прежде всего в органах исполнительной власти на федеральном и региональном уровне на позициях, которые предполагали решение управленческих, технократических задач.

К «политической номенклатуре» относятся управленцы, чье назначение мотивировано в первую очередь принадлежностью к окружению президента Путина.

К «политическим карьеристам» относятся управленцы, которые делали разнообразную карьеру в органах власти различных уровней, избирались, имели отношение к политическим организациям, политическим блокам органов власти и т.д.

К «представителям титульной нации» относятся управленцы, которые имеют национальность тех национальных республик, в которые они получали назначение.

К «чистым силовикам» относятся управленцы, главный профессиональный опыт которых получен при работе в силовых структурах.

К «представителям ФПГ» относятся управленцы, которые являются выходцами из финансово-промышленных групп.

«Чистый технократ». Антон Алиханов (Калининградская область), Дмитрий Овсянников (Севастополь), Максим Решетников (Пермский край), Андрей Никитин (Новгородская область), Глеб Никитин (Нижегородская область), Станислав Воскресенский (Ивановская область), Александр Цыбульский (Ненецкий АО), Дмитрий Артюхов (ЯНАО), Роман Старовойт (Курская область), Андрей Чибис (Мурманская область), Владимир Уйба (Республика Коми), Владимир Солодов (Камчатский край).

«Политическая номенклатура». Александр Беглов (Санкт-Петербург).

«Политический карьерист». Игорь Васильев (Кировская область), Николай Любимов (Рязанская область), Александр Бречалов (Удмуртская республика), Александр Евстифеев (Республика Марий Эл), Дмитрий Азаров (Самарская область), Александр Усс (Красноярский край), Андрей Клычков (Орловская область), Александр Бурков (Омская область), Михаил Ведерников (Псковская область), Александр Гусев (Воронежская область), Александр Моор (Тюменская область), Айсен Николаев (Якутия), Олег Хорохордин (Республика Алтай), Денис Паслер (Оренбургская область), Дмитрий Махонин (Пермский край), Владислав Шапша (Калужская область).

«Представитель титульной нации». Алексей Цыденов (Республика Бурятия), Мурат Кумпилов (Республика Адыгея), Радий Хабиров (Республика Башкортостан), Бату Хасиков (Республика Калмыкия), Казбек Коков (Республика Кабардино-Балкария), Махмуд-Али Калиматов (Республика Ингушетия), Ростислав Гольдштейн (ЕАО), Олег Николаев (Чувашская Республика).

«Чистый силовик». Дмитрий Миронов (Ярославская область), Артур Парфенчиков (Республика Карелия), Владимир Васильев (Республика Дагестан), Игорь Бабушкин (Астраханская область), Игорь Кобзев (Иркутская область), Юрий Бездудный (Ненецкий автономный округ).

«Представитель ФПГ». Андрей Травников (Новосибирская область), Сергей Цивилев (Кемеровская область), Василий Орлов (Амурская область), Сергей Носов (Магаданская область), Виктор Томенко (Алтайский край), Валерий Лимаренко (Сахалинская область), Вадим Шумков (Курганская область), Игорь Артамонов (Липецкая область), Александр Осипов (Забайкальский край), Алексей Текслер (Челябинская область), Михаил Развожаев (Севастополь).

Выводы и прогнозы

• «Чистые технократы» составляют меньшинство губернаторов новой волны. К ним можно причислить лишь 11 назначений из 55. Столько же губернаторов можно отнести к представителям финансово-промышленных групп. Самый массовый тип среди губернаторов новой волны — «политический карьерист». К нему можно причислить 16 назначений из 55.

• Омоложение губернаторского корпуса отражает формирование запроса на новые лица во власти и на руководителя нового типа. Более молодые управленцы, как правило, обладают более развитыми коммуникативными компетенциями, особенно в новых медиа, и испытывают меньше проблем в прямом диалоге с людьми, более открыты и менее склонны создавать дистанцию между властью и гражданами.

• Большинство врио губернаторов имели разнообразный профессиональный опыт на момент назначения. Этот опыт дал им понимание механизмов решения большого круга управленческих проблем на разных уровняю власти, бизнеса и реального сектора экономики. При этом сочетание опыта работы в реальном секторе/бизнеса с работой в органах власти является особенно ценным качеством. Если бизнес учит нестандартному мышлению и кризисному менеджменту, то работа во власти дает понимание того, как реально работает политическая и бюрократическая система.

• Принадлежность к региону и опыт работы в регионе назначения не являются решающим параметром. Он продолжает действовать только при назначении на пост глав национальных республик, да и то не во всех случаях (Владимир Васильев, Республика Дагестан). Более важными параметрами при выборе кандидатов являются наличие опыта работы в регионах в целом или наличие опыт работы в федеральных органах исполнительной власти, который предполагает постоянное взаимодействие с регионами.

• Опыт работы в федеральных и региональных органах исполнительной власти, а также в бизнесе/реальном секторе являются главными качествами губернаторов новой волны. Компетенции работы в законодательных органах власти (федеральных, региональных, муниципальных), а также в исполнительных и законодательных органах власти муниципалитетов представляет меньшее значение при отборе кандидатов. Как результат, депутаты Госдумы и сенаторы наименее востребованы при определении круга кандидатов на посты врио.

• Принадлежность (прямая или косвенная) к силовым структурам не играет значительной роли при отборе кандидатов. В целом назначение действующих силовиков носит скорее точечный и единичный характер. На это назначение главным образом влияет специфика региона и специфика развития внутриполитической ситуации в регионе в данный момент.

• Результатом второй волны кадровых назначений в регионах стал рост доверия граждан к региональным руководителям. Согласно данным опроса Фонда «Общественное мнение» в 2019 году, индикатор доверия губернаторскому корпусу с лета 2018 года вырос в два раза — с 14 до 28%. Cогласно исследованию, 54% граждан доверяли главам своих регионов, 26% — не доверяли. Кроме того, возросло количество россиян, положительно оценивающих работу глав субъектов. По сравнению с летом 2018 года этот показатель вырос с 41% до 50%. То, что главы регионов работают плохо, посчитали 19% вместо 22%.

• Важным тестом для губернаторов новой волны станут парламентские выборы 2021 года. Многие из врио избирались как самовыдвиженцы, другие — представители оппозиционных партий. Однако главы регионов, которые назначены на пост врио президентом, ассоциируются у граждан с работой всей системы власти. Следовательно, чем успешнее такой губернатор, тем прочнее позиции «Единой России» в регионе. Основываясь на опыте прошлых кампаний, можно сказать, что низкий результат партии власти на выборах в Госдуму будет важным сигналом для Кремля, что губернатор плохо справляется со своей работой. Поэтому по итогам парламентской кампании губернаторский пул может претерпеть дальнейшие точечные изменения.

Теги: губернаторы, регионы