Медлительная реакция

Центр политической конъюнктуры совместно с Проектным центром «Инфометр» проанализировал работу глав регионов и их аппаратов с обращениями граждан.

Пандемия коронавируса значительно ограничила привычные каналы коммуникации. Стресс-тесту подверглось и взаимодействие между властью и гражданами. Несмотря на постепенное снятие ограничений, начавшееся летом, предпочтение по-прежнему отдается удаленному взаимодействию через Интернет, если это возможно: госуслуги онлайн, онлайн приемы граждан, электронные обращения. Функционирование последнего инструмента власти отлаживают уже несколько лет, и, как показали результаты этого исследования, несмотря на прогресс, в коммуникации между властью и обществом сохраняется целый ряд проблем.

Эти проблемы зачастую выходят за пределы исключительно коммуникационной (инструментальной) плоскости и становятся политическими вопросами, внимание на которых акцентирует федеральный центр.

Так, президент России Владимир Путин, обращаясь в октябре 2019 года к губернаторам, одержавшим победу на сентябрьских выборах, заявил, что главам регионов следует внимательно следить за реакцией людей на их работу и быть чуткими к проблемам жителей. «Самое главное — постоянно чувствовать пульс жизни, чувствовать то, чего люди ожидают и как они реагируют на то, что вы делаете для того, чтобы оправдать эти ожидания. Вот это чрезвычайно важная вещь», — подчеркнул Путин.

Таким образом, эффективность коммуникации между властью и обществом в цифровую эпоху перестала быть вопросом частного характера (взаимодействие отдельного гражданина с отдельным институтом власти) и приобрела общественно-политическую значимость.

История испорченного телефона

Федеральный закон № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который и регламентирует работу госорганов в части ответов на запросы россиян, был принят еще в 2006 году. При этом возможность электронного обращения появилась только в 2010 году, когда все государственные органы после принятия в 2009 году ФЗ № 8 стали обязаны иметь собственные сайты.

Принятие нормативно-правовых актов сделало внедрение новых инструментов обратной связи (онлайн-формы на сайтах госорганов) обязательным, однако они не были повсеместно созданы сразу после вступления новых НПА в силу, не все госорганы смогли быстро перестроиться.

Так, по данным «Инфометра», в 2010 году только у 20 из 73 федеральных органов исполнительной власти была интерактивная форма для направления запросов.

Однако уже в 2011 году, когда была проведена первая оценка сайтов высших региональных органов исполнительной власти, у 80 из 83 регионов уже были формы обратной связи на сайтах. Сегодня они есть на всех официальных сайтах региональных органов исполнительной власти.

Следующим этапом внедрения новых каналов коммуникации между властью и обществом стала отладка нового инструментария. Граждане не всегда получали ответы, часто ответы запаздывали или же были не по существу задаваемого вопроса. Например, в 2013 году Фонд развития свободы информации направил запросы от частных лиц во все высшие региональные органы исполнительной власти РФ. В 45% случаев они не получили ответа, в 14% получили отказ в предоставлении информации, и в 41% случаев ответ был получен по существу. То есть более половины всех запросов так или иначе остались без ответа.

Для изменения этой ситуации и комплексного повышения качества ресурсов госорганов в 2014 году Открытое правительство, отвечавшее за цифровизацию органов власти, утвердило Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти, которая закрепляла десять механизмов открытости. Работа с обращениями граждан была одним из таких механизмов. Несмотря на то, что стандарты открытости принимались в первую очередь для федерального уровня, регионы перенимали передовые практики и апробировали их у себя на сайтах.

Федералы были условными «передовиками» и трендсеттерами в области открытости власти, однако даже на федеральном уровне и после принятия Концепции фиксировались проблемы. Согласно результатам исследования, проведенного Открытым правительством совместно с ВЦИОМ в 2014 году, элемент «способы обратной коммуникации с властью» было одним из частей «неудовлетворенного спроса на информацию» среди населения. Что говорило о широком общественном запросе на развитие данного функционала на сайтах госорганов.

Принятие дополнительной нормативной базы, постоянное рейтингование госорганов и контроль со стороны Открытого правительства привели к значительному прогрессу в работе госорганов с обращениями граждан: онлайн-формы на сайтах госорганов обзавелись автоматическим уведомлением о получении обращения, стали информировать о статусе обращения, появилась возможность прикреплять файлы, однако сущностная сторона вопроса и тема дальнейшего развития коммуникации между властью и обществом продолжает оставаться во властной повестке.

Мы проанализировали, как главы российских регионов справляются с поставленной задачей и как работа с обращениями граждан выстроена на данный момент.

Важно. В случае, если у главы региона есть персональный сайт, то тестировалась форма обратной связи, доступная на его ресурсе, а не сайте высшего регионального органа власти.

Если у главы региона отсутствует личный сайт, то анализировалось качество работы формы обратной связи на сайте высшего регионального органа исполнительной власти. Однако, если форма не позволяла персонализировать адресата (выбрать главу региона), то запрос не направлялся.

Вопрос направления обращений непосредственно на имя главы региона являлся принципиальным, несмотря на то, что затем сами обращения перераспределялись по подведомственности в соответствующие органы исполнительной власти региона.

В материалах доклада фигурируют ФИО глав регионов, которые занимали свой пост на момент написания запроса, а не публикации доклада.

Текст запроса

В ходе исследования мы направили запрос по наиболее актуальной и волнующей граждан теме — вопросах государственной поддержки в условиях пандемии коронавируса. Вопрос был задан в свободной форме. Формулировка вопроса оставляла для госорганов возможность ограничиться предоставлением информации исключительно по перечисленным в запросе пунктам или же дать более расширенный ответ:

Здравствуйте.

Подскажите, пожалуйста, где я могу узнать о региональных мерах поддержки для граждан в связи с коронавирусом? В первую очередь интересует возможность получения жилищной субсидии на оплату ЖКУ, а также кредитные каникулы и иные меры.

Критерии оценивания ответов

Оценить ответ можно по трем основным критерия:

Скорость. Нормативные правовые акты жестко регламентируют сроки, в течение которых госорганы должны дать ответ на запрос граждан — это 30 календарных дней + 3 дня на регистрацию обращения. Расчет оценки по критерию «скорость» производится по формуле:

(33 — количество дней, потраченных на ответ)*0,3

Таким образом, максимальная оценка по этому критерию составляла практически 10 баллов (9,9). Если же госорган направлял ответ с задержкой, оценка по критерию становилась отрицательной. Однако для исключения чрезмерного давления штрафа на итоговую оценку максимальный штраф ограничен 5 баллами.

Полнота. Содержательная часть ответа оценивалась по следующему принципу:

• 10 баллов — Ответ получен в полном объеме и понятном виде

• 5 баллов — Представлена обрывочная информация (более двух, но менее пяти мер поддержки) в усеченном виде

• 3 балла — Представлена информация об одной мере поддержки или в непонятном виде

Оформление. Является важным критерием, подтверждающим подлинность полученной информации. Критерий оценивался следующим образом:

• 10 баллов — имеется информация о номере запроса, дате ответа, подпись должностного лица, ответ выполнен на бланке

• Два из трех элементов — 5 баллов

• Один из трех элементов — 3 балла

В случае оформления ответа в виде электронного документа начислялись дополнительные 5 баллов.

Итоговой оценкой является сумма баллов по всем критериям

Сами запросы направлялись в период с 11 июня по 4 сентября.

Основные результаты

Из 85 регионов только в 8 не удалось направить запрос на имя губернатора по трем основным причинам: нельзя выбрать главу региона в качестве адресата, для отправки сообщения требуется регистрация, технические проблемы.

11 глав регионов на 13 октября 2020 года так и не направили ответы на запросы авторов:

Таким образом, по 66 запросам на имя главы региона были получены ответы, что составляет 78% и на 37 п.п. выше, чем в 2013 году.

Скорость ответов

На 54 запроса ответы были направлены в установленные законом срок или быстрее, в 12 случаях ответы пришли с опозданием.

Переадресация и количество ответов

Так как вопрос касается сразу нескольких тематик (ЖКХ и кредитов) он перенаправлялся профильным ведомствам, отвечающим за эти вопросы, поэтому в 18 из 66 случаев поступило два и более ответа.

Как правило, на запросы отвечали Министерства экономики и экономического развития, социальной защиты, ЖКХ, сразу несколько регионов перенаправили наши запросы в ЦБ РФ, откуда также поступили ответы. Встречались и ответы от «нестандартных» для тематики запроса ведомств: Департамент внутренней и кадровой политики (Белгородская область), заместитель губернатора (Ханты-Мансийский автономный округ — Югра), Комитет региональной безопасности (Курская область).

Качество ответов

42 из 66 ответов за полноту получили максимальную оценку — 10 баллов, 9 ответов — 5 баллов, 12 — три балла и только в трех случаях ответ был предоставлен не по существу или же автору запроса предлагалось самостоятельно найти информацию на указанных источниках (без прямых ссылок на информацию).

В основном регионы при формировании ответов ссылались на федеральную практику и федеральные решения. Тем не менее в части ответов также содержались уникальные программы поддержки в связи с коронавирусом. Примеры ответов, которые отличались от типовых.

Большая вводная часть, которая не относится к сути запроса:

Проблемы с перенаправлением запроса по подведомственности:

Грязная печать и некачественное сканирование:

Следите за Instagram:

Основные выводы

• Технологии не являются гарантией успеха. Абсолютно все губернаторы и/или сайты правительств имеют функционирующие формы обратной связи, однако в 30% случаев запросы остались без ответа или же технические проблемы не позволили оправить запрос.

• Формализм остается проблемой. Ответы содержат большое количество ссылок на нормативно-правовые акты, которые увеличивают объем документа, но зачастую не раскрывают суть темы.

• Сохраняются проблемы с делегированием. Запрос перенаправлялся в профильное подразделение, однако иногда выбор подведомственности неочевиден. Например, в Санкт-Петербурге Комитет по социальной политике города перенаправил автора запроса на уровень администрации района, однако ответа по существу так и не дал.

• Электронный документооборот применяется меньшинством. Лишь в 17% случаев ответы были подписаны электронной подписью, а подлинник ответа хранится в системе электронного документооборота.

• Визуальное оформление находится на низком уровне. Некоторые госорганы присылали грязные сканы, отпечатанные на низкокачественной бумаге и отсканированные на старом сканере. Это напрямую не влияет на качество ответа, гражданин получает информацию, однако такой подход формирует образ госоргана.

*Все электронные ответы находятся у ЦПК

Фото: Judy van der Velden (flickr)

Теги: губернаторы, регионы, обратная связь