Фикция вместо функции

от 16 Декабря 2019

О существующих практиках и возможных перспективах депутатских и парламентских запросов

Приближающийся электоральный цикл 2021-2024 годов и развернувшаяся в СМИ дискуссия о специфике предстоящего транзита время от времени побуждают политиков поднимать вопросы о перераспределении полномочий между ветвями власти.

Игроки находятся в поисках контура «новой гармонии», которая создавала бы им в будущем более комфортное и безопасное пространство для принятия решений внутри сложившейся Системы.

Наиболее заметным сигналом такого рода в завершающемся 2019 году стало предложение спикера Госдумы Вячеслава Володина о внесении поправок в Конституцию, предполагающих расширение полномочий Госдумы при формировании Правительства.

В каких-либо конкретных законодательных инициативах эта идея так и не воплотилась и даже сформировалось впечатление, что спикер просто очередной раз запустил «тепловую ракету».

На самом деле, инициатива имеет важное политическое и имиджевое значение.
Впервые председатель нижней палаты парламента — представитель партии власти — открыто предлагает изменить существующую систему сдержек и противовесов в пользу законодательной ветви власти, лишив главу государства свободы кадрового маневра.

Вместе с тем, предусмотренные Конституцией и иными законами функциональные возможности используются Госдумой и депутатами не в полной мере.

Изучение практики работы имеющихся парламентских инструментов и возможностей их совершенствования остается важным для понимания роли, которую законодательный орган может играть не только в процессе транзита, но и в других обстоятельствах.

К одним из важных показателей реализации законодательных, представительных и контрольных функций Госдумы относится эффективность использования парламентского и депутатских запросов.

Анализ показывает, что парламент не только не использует их в полной мере, но фактически игнорирует возможности этих инструментов.

Базовые параметры

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 № 3-ФЗ закрепляет два вида запросов: парламентский (коллективный, ст. 13) и депутатский (индивидуальный, ст. 14).

Сам порядок направления запросов закреплен в Регламенте Госдумы, принятом постановлением нижней палаты 22 января 1998 года № 2134-II.

Любой депутат может направить индивидуальный запрос Председателю правительства, членам правительства, в ЦИК, в следственные органы и многие другие органы власти и государственные организации. При этом инициатор запроса имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении вопросов, поставленных им в запросе, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов.

Депутатский запрос направляется парламентарием самостоятельно и не требует оглашения на заседании Госдумы. Ответ на запрос должен быть дан в письменной форме не позднее чем через 30 дней или в иной, согласованный с инициатором запроса срок.

Возможность направления запросов также имеют и члены Совета Федерации, однако в рамках данного исследования мы сконцентрировались на депутатских запросах.

Парламентский запрос подается коллективно. Решение о его направлении принимается простым большинством голосов депутатов. Инициатором парламентского запроса может выступить любой депутат, однако после голосования сам запрос подписывается председателем Госдумы. Перечень субъектов, которым может быть направлен парламентский запрос, незначительно шире. К списку возможных адресатов индивидуального запроса добавился председатель Счетной палаты.

Ответ на парламентский запрос должен быть дан в течение 15 дней, как в письменном, так и в устном виде на заседании палаты. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.

Таким образом, парламентский запрос можно назвать коллективным актом, в котором фиксируется не только озабоченность нижней палаты парламента тем или иным вопросом, но также и ее публичная политическая позиция по этому вопросу.

Контекст, путаница и реальная практика

Право направления запроса имели еще депутаты первой Государственной думы 1906 года. «Порядок составления и направления запроса был регламентирован в ст. 58–60 Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г. 3 и ст. 66 Основных законов. В частности, он должен был быть подписан не менее чем 30 членами Думы. Получатель запроса имел 30 дней для направления ответа»*.
  
Причем, судя по количеству поданных запросов, парламентарии активно пользовались своим правом: «за время недолгого существования Думы первого созыва был подготовлен 391 запрос, второго — 37, третьего — 199, четвертого — 235» . Количество и тематический спектр запросов, по мнению авторов проекта «Парламентская история», являлись отражением как политической ситуации внутри страны, так и соотношения сил между Госдумой и правительством.

В новейшей истории России право депутатского запроса у парламентариев появилось в мае 1994 году, когда был принят ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Институт парламентского запроса появился позднее запроса депутатского — в редакции Закона о статусе депутатов и сенаторов от 5 июля 1999 года.

Авторитетный правовед, один из соавторов текста Конституции РФ Михаил Краснов отмечает проблемы, которые сопровождали внедрение нового инструмента: «еще за полтора года до этого [изменения Закона о статусе] данный институт был закреплен в новом Регламенте Государственной Думы (ст. 47), принятом 22 января 1998 года, что, строго говоря, противоречило Закону», — пишет Краснов.

Кроме того, существовали и другие юридические проблемы. В ст. 7 Закона о статусе парламентский и депутатский запросы названы в одном пункте через запятую, что вводило изрядную путаницу, так как два разных института представлялись как одна сущность.

По мнению другого известного правоведа Алексея Автономова, внедрение института парламентского запроса в 1999 году было связано с проблемами в функционировании института депутатского запроса: «например, довольно часто нарушаются сроки представления ответов на запросы, присутствует формализм при подготовке ответов на запросы. В целях повышения значимости такой формы контроля, как запрос, наряду с понятием», — считает автор.

Примечательно то, как необходимость внедрения парламентского запроса обосновывалась самими депутатами: «Вы сами знаете, как много запросов на каждом пленарном заседании направляется депутатами. Они в определенной степени свидетельствуют о нашем беспокойстве о положении дел на местах, стремлении помочь нашим избирателям. Поэтому включением поправок депутатов в статью 47 рабочая группа предусмотрела помимо депутатского запроса еще одну форму реагирования депутатов на складывающуюся в округе ситуацию — через парламентский запрос. Это не новое наше изобретение: принятым Госдумой в первом чтении проектом закона о статусе депутата такая возможность уже предусмотрена. Парламентский запрос — это тот же депутатский запрос, но поддержанный палатой. В Регламенте подробно прописана процедура его принятия: если депутатское объединение или депутат считают вопрос очень важным, то на Совет Думы вместе с депутатским запросом вносится проект постановления для включения в порядок работы; обсуждение парламентского запроса идет по такой же процедуре, как обсуждение любого постановления; если парламентский запрос не поддержан палатой, то он может направляться в обычном порядке», — заявила во время заседания заместитель председателя Госдумы Светлана Горячева (фракция КПРФ).

Сомнения относительно того, зачем вводить дополнительные институт возникла непосредственно во время заседания: «совершенно непонятно, для чего вносятся парламентский запрос и просто запрос. Да это никакой не запрос, то, что делается, — это обращение, это письмо, которое не должно касаться парламента, я так понимаю», — заявил во время обсуждения депутат от фракции КПРФ, известный юрист, бывший в свое время Председателем Верховного Совета СССР, Анатолий Лукьянов.

Последующее обсуждение формулировок относительно того, как парламентский запрос должен быть закреплен в законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы...», также демонстрирует непроработанность концепта: «Господи, сами себе придумываем такие нормы, что потом не знаем, как от этих норм избавиться!», — заявил председатель Госдумы Геннадий Селезнёв (КПРФ), узнав, что ответы на парламентские запросы придется зачитывать лично председателю. «Я оглашу название запроса, ответ полученный и раздам депутатам. Оглашается информационная часть. Не возражаете? Ну что, такую поправку примем, с учетом вот этих предложений? Ставлю на голосование. Иначе, кто бы ни председательствовал... Это мы превратимся в пономарей», — предложил скорректировать реальную практику Селезнёв.

Неточность формулировок может объясняться тем, что введение института парламентского запроса было лишь одним из изменений в пакете поправок к закону о статусе депутатов и сенаторов: «Уважаемые депутаты, уже в ходе внесения этого законопроекта на рассмотрение Государственной Думы ко мне подходили депутаты с вопросами о процедуре парламентского запроса, например. Прошу обратить ваше внимание, что рабочая группа предлагает новый подход: статьи 13 и 14. Парламентский запрос по процедуре усложняется. Во-первых, увеличивается число инстанций, куда мы можем обратиться, и, во-вторых, требуется голосование большинства. Но мы вводим еще и обращение депутата — не только в виде устного или письменного вопроса к члену Правительства, но и в виде обращения, то есть то, что сегодня существует в виде множества запросов, раздаваемых на заседании Государственной Думы», — заявила Елена Мизулина 17 октября 1997 года, представляя все изменения.

Уже упомянутый М.Краснов в статье «Способен ли депутатский запрос быть средством депутатского контроля?»** отмечает неточность формулировок, регламентирующих работу с депутатскими запросами как на стороне инициаторов запросов (регламенты депутатов), так и на стороне адресатов (ведомственные регламенты): «потенциал депутатского запроса как одного из проявлений контрольной функции практически сведен к нулю», — отмечает Краснов.

Необходимость повышения статусности запросов Госдумы, о которой пишет А.Автономов и говорили сами депутаты, а также очевидная спешка, приведшая к правовым коллизиям с описанием института парламентского запроса, которую фиксирует М.Краснов, объясняются контекстом и политической ситуацией 1998-1999 годов.

Госдума того периода оппонировала президенту Борису Ельцину. 15 мая 1999 года в нижней палате парламента решался вопрос об импичменте президенту. Инициаторам этого процесса не удалось набрать необходимого числа голосов, однако это не помешало продолжить попытки по расширению полномочий Госдумы.

Дело в том, что в Конституции 1993 года нет упоминания о контрольных функциях Федерального Собрания, статья 94 закрепляет только представительные и законодательные функции парламента. При этом, как отмечает Краснов, в мировой конституционно-правовой практике депутатский запрос трактуется как одно из проявлений контрольных функций органа законодательной власти.

Таким образом, кампанию 1999 года по внедрению института парламентского запроса можно интерпретировать как первую попытку использования института запроса для изменения баланса сил в системе разделения властей, который был заложен в Конституции 1993 года.

Парламентарии попытались расширить свой функционал, однако, как показала последующая практика написания как депутатских, так и парламентских запросов, к реальному развитию контрольных функций Госдумы новация 1999 года не привела, чему помешало несколько ключевых изъянов, заложенных на институциональном уровне.

Как сообщают различные источники, работа с депутатскими запросами сегодня регулируется руководством фракций. Например, во фракции «Единой России» депутат должен проинформировать экспертный совет, о том, куда он направляет запрос и по какой тематике. Только после обсуждения на экспертном совете депутат получает разрешение направить запрос.

Жесткий контроль за депутатскими запросами осуществляется и на уровне аппарата Госдумы. Руководитель аппарата нижней палаты парламента Татьяна Воронова периодически докладывает председателю Госдумы статистику по запросам, которые были направлены депутатами.

Ранее контроль за депутатскими запросами не был столь пристальным. В предыдущих созывах запросы являлись своеобразной отдушиной для депутатов. Парламентарии через запросы могли проявить свою политическую позицию по тем или иным вопросам.

Коррупциогенность

В СМИ неоднократно возникали скандалы в связи с тем, что депутаты использовали инструмент запроса в личных целях для удовлетворения своих бизнес-интересов или заработка, это вылилось в расследование «Новой газеты», которая в 2005 году сообщала о практике заказных (оплачиваемых) депутатских запросов. В 2009 году глава СК Александр Бастрыкин написал тогдашнему спикеру ГД Борису Грызлову, в котором заявил, что некоторые члены парламента «используют депутатский статус в личных целях».

В 2017 году в СМИ даже назывались конкретная стоимость депутатского запроса — от 2 до 10 тысяч долларов. По некоторым данным, стоимость запроса по резонансным делам на имя Генерального прокурора могла достигать и 100 тысяч долларов. Разумеется, доказать факты подкупа депутатов никогда не удавалось, хотя эта тема время от времени использовалась в информационных кампаниях для дискредитации работы Госдумы и отдельных депутатов.

Проблему коррупциогенности инструмента депутатского запроса признавали и в самой Госдуме. В конце декабря 2018 года были приняты поправки в Закон «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы», вводящие ответственность для депутатов за конфликт интересов. «В случае нарушения [предусмотренных законом] ограничений, запретов и обязанностей [об информировании о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов], а равно предоставление заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера к члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы может быть применена одна из следующих мер ответственности: а) предупреждение; б) освобождение от руководящей или иной должности в Совете Федерации, Государственной Думе без прекращения полномочий члена СФ или депутата ГД», — гласит новая норма закона. То есть о проблеме возможного использования инструмента депутатского запроса в корыстных целях или же с целью лоббирования личных интересов известно более 10 лет, но при этом информация о персональных депутатских запросах скрыта от граждан.

Недостаток информации

Информация как о депутатских, так и о парламентских запросах — важные сведения, которые явно должны быть опубликованы в открытом доступе.

Парламентские запросы демонстрируют позицию Госдумы по резонансным вопросам, а публичная информация о депутатских запросах делает работу парламентариев более прозрачной и доступной для осуществления гражданского контроля.

На сайте Госдумы доступна информация только о парламентских запросах, но и она публикуется в усеченном виде. Известно только ФИО инициатора запроса, кто подписал запрос, исходящий номер, контрольный срок ответа и выходные данные ответа: ни сам текст или предмет запроса, ни сам ответ не публикуются. То есть пользователи знают только о том, что запрос был направлен.

Для получения более детальной информации мы воспользовались инструментом, которые предоставляет сама Госдума — API (Application Programming Interface). Выяснилось, что информация о запросах на официальном сайте обновляется несвоевременно. В октябре 2019 года последний парламентский запрос на сайте Госдумы датировался ноябрем 2018 года, однако в API на тот момент уже была информация о запросах от 17 октября 2019 года (на момент публикации данного текста информацию на сайте также обновили). Кроме того, в API есть более детализированные сведения: предмет запроса и в некоторых случаях — данные о том, какое поручение дано по итогам рассмотрения запроса.

Примечательно, что в API раздел, из которого выгружаются парламентские запросы называется «Депутатские запросы». Кроме того, в самой выдаче есть много дублей, а база данных составлена некачественно: первые записи датируются 2004 годом, есть пропуски в ячейках и другие проблемы.

Все это говорит о том, что базы данных с депутатскими запросами в открытом доступе нет, информация о парламентских запросах размещена либо в усеченном виде (на сайте), либо доступна только в некачественном виде через API, выгрузку откуда не сможет сделать простой пользователь без специальных навыков.

Таким образом, инструмент депутатского запроса, который является не только общественно значимым, но и потенциально коррупциогенным (что признала сама Госдума), скрыт от граждан, что делает эту сферу еще более непрозрачной, а значит повышается риск для злоупотреблений.

При этом Госдума не рефлексирует над инструментами парламентского и депутатского запросов. Нет публичных сообщений о проведении такого анализа. Хотя по другим темам подобный анализ время от времени проводится. Например, в 2011 году Госдума издала пособие для депутатов по парламентскому контролю, но оно касалось парламентских расследований, а не запросов.

«Этот институт [депутатский запрос] не воспринимается как проявление контрольной функции парламента ни самим законодателем, ни ведомственным нормотворцем», — приходит к выводу М.Краснов, проанализировавший нормативно-правовые акты, регламентирующие работу с депутатскими запросами. Анализ данных о парламентских запросах и отсутствие информации и депутатских запросах подтверждают этот вывод.

Изменение трендов

С 2005 года число парламентских запросов уменьшается. С 2011 по 2014 годы, согласно опубликованным данным, Госдума не направила ни одного запроса. Ситуация начала меняться в 2015 году, однако по-прежнему инструмент используется крайне редко, 2-4 раза в год:

 

Примечательно, что со временем меняется не только количество запросов, но и перечень их адресатов.

Если с 2004 по 2008 годы Госдума прежде всего направляла запросы Председателю правительства, то затем все чаще депутаты направляли запросы силовому блоку: руководителям Генпрокуратуры, СКР и МВД.

 

 

Естественным следствием изменения адресатов стала трансформация тематик, по которым направлялись запросы. Если раньше Госдума интересовалась экономическими вопросами и реализацией различных инициатив со стороны Правительства, то в последние годы все чаще депутаты просят силовиков провести проверку или принять дополнительные меры в каком-либо расследовании. Полный перечень тем запросов доступен по ссылке.

Депутатские и парламентские запросы в СМИ

Так как на сайте Госдумы доступна информация только о парламентских запросах, узнать о содержании депутатских запросов становится возможно только благодаря СМИ, которые, в свою очередь, узнают о запросах напрямую от парламентариев. Это значит, что в основном публичными становятся запросы, используемые депутатом для pr-кампаний: как минимум демонстрируют его заинтересованность резонансной социальной проблемой или показывают избирателю активность автора по решению электорально-значимого вопроса и т.д.

Согласно данным Медиалогии, за прошедший год в СМИ было 2247 оригинальных сообщений о запросах депутатов Госдумы, общее число сообщений — 3898. При этом стоит отметить, что не во всех случаях сообщалось о том, что тот или иной депутат направил запрос, иногда речь идет о намерении того или иного депутата направить запрос.

Чаще всего в связи с «депутатским запросом» упоминаются структуры силового блока. В топ-15 объектов попали: региональные прокуратуры РФ (10) , ФСБ (11), Генпрокуратура РФ (12), Следственный комитет РФ (14).

 


Среди партий чаще всего в связи с депутатским запросом упоминается КПРФ, затем идет «Единая Россия», следом — «Справедливая Россия», ЛДПР не попала в наиболее значимые объекты.

О парламентских запросах в силу их незначительного количества за прошедший год было гораздо меньше сообщений в СМИ: 352 оригинальных сообщений (всего — 919). В объектах, связанных с темой парламентских запросов, также доминирует силовой блок:

 


Среди партий чаще остальных по теме парламентских запросов также упоминается КПРФ.

Наибольше резонанс в 2019 году вызвали парламентские запросы в Генпрокуратуру, Следственный комитет, МВД и Банк России о проверке перечисления средств в фонд защиты прав дольщиков.

Таким образом, в публичной сфере доступна информация только о «позитивных депутатских запросах», сведения о которых хотели бы раскрыть сами депутаты.

Сообщений о парламентских запросах недостаточно в силу объективного снижения числа парламентских запросов по сравнению с предыдущими годами.

Выводы

1. Генетические дефекты. При введении института парламентского запроса были заложены несовершенные процедуры и выбраны неточные формулировки, которые не позволили Госдуме превратить их в эффективный инструмент парламентского контроля.

2. Сокращение активности. VII созыв Госдумы использует инструмент парламентского запроса в меньшей степени, нежели предыдущие созывы. Это ограничивает представительские и контролирующие функции нижней палаты парламента, снижает возможности для полноценной реализации заложенной в Конституции роли Госдумы в политическом процессе.

3. Силовая ориентация. Парламентские запросы в настоящее время адресованы в большей степени силовому блоку (Прокуратура, СКР и т.д.). Это свидетельствует о том, что институт парламентского запроса вместо политического механизма становится частью механизма репрессивного.

4. Информационная закрытость. Пробелы в информации о депутатских запросах открывают возможности для использования этого инструмента парламентариями в лоббистских целях.

Прогнозы

1. Вероятность калибровки. В связи с возможным усилением внимания к теме расширения контрольных функций Госдумы следует ожидать также активизации в использовании парламентских и депутатских запросов.

2. Политическая конъюнктура. Общее количество депутатских и парламентских запросов может увеличиться в 2020-2021 годах из-за подготовки к выборам в ГД.

3. Сохранение тематики. Политическая повестка, актуализированная предстоящими парламентскими выборами, вряд ли позволит радикально поменять перечень адресатов парламентских запросов. В качестве основного адресата, скорее всего, останется силовой блок, однако нельзя исключать, что перечень получателей депутатских запросов может быть и расширен.

4. Проблемы с данными. Учитывая, как принимаются решения о запуске подобного рода инструментов, качественная информация о запросах будет доступна общественности как и раньше, лишь по инициативе депутата и через СМИ. Информационная прозрачность Госдумы по-прежнему будет оставаться проблемной зоной.

*Рябухин И.В. Депутатские запросы в Государственной думе Российской империи // Власть. 2010. № 11. С. 137 – 140.

** Краснов М.А. Способен ли депутатский запрос быть средством парламентского контроля? Право. Журнал Высшей школы экономики, 2009

The report analyzes the specifics of the work of deputies with requests, as well as the history of implementation and practice of the parliamentary request. The results of the research showed that the State Duma increasingly uses parliamentary requests as a repressive tool, addressing law enforcement agencies (Ministry of Internal Affairs, Investigation Committee, etc.). In addition, the prospects for changing this practice were considered.

 

Теги: Госдума

Другие материалы раздела

Губернаторы – герои соцсетей (выпуск за июль 2020) Губернаторы – герои соцсетей (выпуск за июль 2020)
от 12 Августа 2020

Что россияне пишут о главах российских регионов в соцсетях.

Партии выборов — 2021: медийная эффективность Партии выборов — 2021: медийная эффективность
от 10 Августа 2020

Как партии работают в медиапространстве.

Практичная продленка Практичная продленка
от 5 Августа 2020

Плюсы и минусы трехдневного голосования.