Как может измениться система разделения властей.
6 апреля на сайте Государственной Думы появилось интервью ее председателя Вячеслава Володина, в котором прозвучало получившее резонанс заявление о целесообразности «рассмотреть вопрос участия Государственной Думы в формировании Правительства Российской Федерации».
При этом были обозначены конкретные формы такого участия:
— предоставление Госдуме возможности вносить свои предложения по составу Правительства;
— как минимум (!) участие в консультациях при назначении членов Правительства.
Володин не только не отрицает, но и подчеркивает, что эти предложения потребуют изменений в Конституцию РФ.
Предложения были высказаны в интервью парламентскому сайту и им посвящена бОльшая часть интервью. Отсюда можно сделать вывод, что председатель Госдумы намеренно как минимум создал новый информповод. Как максимум, спикер дал старт новому витку обсуждения возможных изменений в политической системе и претензий парламента на усиление своей роли.
Предложения эти следует рассматривать как логическое продолжение инициативы спикера от 21 января с.г. о целесообразности изменений ряда положений Конституции из-за «отсутствия должного баланса в системе сдержек и противовесов ветвей власти, крена в пользу исполнительной ветви власти». Тогда эта идея прозвучала как обоснование необходимости «детализации нормы отчета Правительства перед парламентом по вопросам, поставленным Государственной Думой, в том числе в части оценки деятельности отдельных министерств».
Разумеется, для воплощения на практике этих идей нет никакого актуального повода. Следующая процедура формирования Правительства по самому консервативному сценарию должна пройти не ранее 2024 года, после очередных выборов Президента. Однако постоянно возникающие слухи о возможной перезагрузке Правительства и конституционной реформе повышают интерес к их анализу.
В любом случае апрельские инициативы спикера демонстрируют его растущие амбиции и начавшуюся игру на повышение ставок, а следовательно требуют более тщательного рассмотрения как по содержанию и стратегическим последствиям, так и в контексте текущей ситуации.
Содержательные аспекты. Инициативу Володина следует трактовать не как иначе, как приглашение сдвинуть ряд «красных линий» в действующем механизме разделения властей. Речь идет о треугольнике «президент — исполнительная — законодательная власть».
Во-первых, ослабляется президентская власть. Россия — президентская республика. Глава государства полностью контролирует Правительство (следует как минимум из ст. 80, 83, 111, 112, 116 Конституции). Президент не только назначает председателя Правительства, вице-премьеров, министров, но и имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. Время от времени такие заседания под началом Президента становятся важными событиями политической повестки. Как и встречи Президента с отдельными членами Правительства.
Вмешательство представителей парламента в процесс назначения конкретных министров ограничит имеющиеся сейчас у главы государства полномочия. По действующей Конституции права Госдумы в этом вопросе сознательно сужены согласием Президенту на назначение председателя Правительства. Это, кстати, не форма разрешения, а форма предварительного отказа от претензий. Специально скомпенсированная правом Президента распустить Госдуму в случае упорного несогласия с кандидатурой премьера (ст. 111). В случае фиксации в Конституции участия парламента в процедуре назначения министров, конституционная же компенсация должна быть настолько сложной, что может привести к потере смысла ряда принципиальных норм Основного закона. Такая игра не стоит свеч.
Когда Володин говорит о том, что «президенту нужна альтернативная позиция или мнение по кандидатурам» (министров), он фактически заявляет, что сейчас Президент лишен возможности иметь альтернативные варианты. Что неправда.
Во-вторых, ослабляется исполнительная власть. Дача согласия президенту на назначение председателя правительства не делает Думу ответственной за деятельность этого правительства и не должна рассматриваться как аргумент для вмешательства в его функционал.
Назначение министров можно отнести к набору функций Кабинета. Хотя правительство, согласно федеральному конституционному закону и считается коллегиальным органом, это понятие не следует трактовать излишне широко. При всех нюансах, окончательное решение принимает его председатель. Ответственность за действия правительства также несет председатель. У Госдумы есть механизмы для предъявления ему претензий в случае возникновения подходящего повода.
В-третьих, законодательная власть теряет стимул для использования уже имеющихся многочисленных механизмов контроля за властью исполнительной. Прецедент расширения полномочий в ситуации, когда не используются предусмотренные Конституцией механизмы контроля следует рассматривать как неприемлемый. У Госдумы существует значительное количество инструментов — начиная от рассмотрения бюджета и регулярных отчетов Правительства и заканчивая Счетной Палатой. Некоторыми из них Госдума не пользуется на протяжении длительного времени. Ревизия возможностей этих «спящих инструментов» выглядит куда полезней для законодателей, чем новые инициативы.
Наконец, политическая система в целом непропорционально перекашивается в сторону парламента. В том числе на институциональном уровне. Не следует забывать, что процедура формирования исполнительной власти в парламентских республиках привязана к институту парламентского большинства, а оно в свою очередь зависит либо напрямую от результатов выборов, либо от формирования внутри парламентов коалиций. И даже в таких республиках возможность парламента вмешиваться в процедуру формирования исполнительной власти четко регламентирована. Без привязки к конкретному прямому мандату на это со стороны избирателей ее можно счесть формой приватизации политической воли граждан. Именно поэтому частым инструментом для перезагрузки там становятся досрочные парламентские выборы.
Кроме того, сегодня у Президента, в процедуре формирования Правительства, наличествуют самые широкие возможности для консультаций с представителями всего спектра политических сил, в том числе и партиями, не представленными в парламенте. Смена неформального статуса представителей парламента в этой процедуре на привилегированный (предусмотренный в Конституции) означает сужение таких возможностей не только для президента, но и для общества в целом.
Стратегические последствия. Судя по первой реакции части политиков и экспертов, заявление Володина провоцирует настроения о желательности перехода к парламентской республике и воспринимается либо как первый шаг в процессе долгосрочной реформы политической системы, либо как элемент среднесрочных действий в целях обеспечения безопасного транзита власти в 2024 году.
Вероятность событий, при котором для развития российской политической системы усиливалась бы законодательная власть, нельзя исключать. В том числе и когда речь может вестись о серьезном перераспределении полномочий. Однако, для этого пока нет объективных причин. Сейчас призывы к подобным реформам можно рассматривать лишь как признание либо несостоятельности президентской формы правления, либо доминирования в обществе настроений на рекомбинацию полномочий властей. Такой оценки президентская власть в России явно не заслуживает. Да и подобных настроений немного.
Во-вторых, представляется, что существующая политическая Система и конфигурация институтов предполагают сохранение инициативы в вопросе изменения баланса между ветвями власти за главой государства. В результате активности Володина президент: а) теряет такую инициативу; б) оказывается ограничен набором аргументов из-за тематики, заявленной спикером.
Поскольку предложение Володина фактически предполагает закрепление в Основном законе расширения полномочий законодательного органа за счет главы государства, но сам спикер продолжает декларировать свою лояльность Президенту Путину, то естественно возникает вопрос, насколько инициатива спикера может быть согласована с главой государства.
Вариант 1. Инициатива Володина не согласована с Путиным. Тогда это прямая атака на президента. У такой атаки могут быть самые разнообразные мотивы — начиная от срабатывания инстинкта самосохранения (неуверенности спикера в сохранении позиций после выборов 2021 года), заканчивая желанием поучаствовать в гарантиях действующему депутатскому корпусу (продемонстрировать депутатам наличие у спикера потенциала и политического веса в преддверии надвигающейся парламентской кампании). Более примитивные мотивы рассматривать не стоит. Володин является вполне рациональным и опытным игроком.
Вариант 2. Инициатива Володина согласована с Путиным. Тогда это может быть:
а) попыткой заставить сторонников парламентской республики занять более явные публичные позиции. В этом случае заявление Володина — объяснимая провокация с целью выявления внутренних врагов Системы и президента. Прием можно использовать время от времени, особенно если напряжение будет нарастать;
б) тестированием на предмет выявления слабостей Системы. По расхожему мнению носитель власти не может так просто отказаться от части своих полномочий (даже минимальных). Такая операция должна обязательно сопровождаться соответствующим противовесом. Обсуждение вариантов таких противовесов и является целью володинской инициативы;
в) подготовкой общественного мнения к мягкому варианту транзита, при котором изменения в полномочия органов власти и институты будут происходить небольшими порциями, с целью недопущения ненужных деформаций.
Специфика момента. Если учесть идущую на всех парах подготовку к предстоящему 17 апреля выступлению Д.Медведева с ежегодным отчетом, интервью спикера можно было бы воспринять как сигнал к атаке на премьера. Напрямую критиковать премьера сам спикер не готов. Опасно. Поэтому используется не связанное с действующим Кабинетом «рацпредложение» на будущее, которое, конечно же, всеми нужными людьми читается как экстраполяция в недавнее прошлое. Инцидент с Орешкиным вряд ли был разовой акцией неповиновения. Теперь, намекая на недостатки процедуры назначения министров спикер дает сигнал парламентариям — сам премьер также не относится к числу неприкосновенных. В интервью считывается даже противопоставление интересов председателя Правительства интересам Президента. Альтернативу чьему мнению собираются предлагать в Госдуме при рассмотрении кандидатур министров?
Впрочем, нельзя исключать еще один, совсем уже конъюнктурный вариант объяснения. Интервью спикера появилось в тот день, когда премьер собрал в новом формате большую встречу с членами Правительства и губернаторами по поводу реализации нацпроектов. Володин явно расстроен что оказывается на периферии процесса, что позиции Медведева в последнее время несколько укрепились, и вынужден провоцировать рискованную игру против конкурента в преемники.
Материал Центра политической конъюнктуры
Теги: Госдума, Правительство
